破除国库管理现代化的影响因素




  最近,社会上关于国库管理制度的争论较多。争论无疑有利于社会进步。但是,一些争论存在这样那样的问题,一些似是而非的观点正在影响改革的深化。关于现代国库管理制度改革,笔者有以下六点思考。

  财政改革是财政功能回归财政部门的过程

  财政是国家治理的基础和重要支柱。按此定位要求,现行财政制度还需要进一步完善。制度完善过程肯定会改变现有的制度安排。从形式上看,这会表现为财政部门的集权。但从实质上看,这只是被肢解的财政功能的回归。以后,这种情况将越来越多。举凡政府收支、资产和负债管理都属于财政管理的范畴,由财政部门来统筹管理,是财政在国家治理现代化中发挥作用的必然要求。改革的实质是财政功能的回归。这种回归将意味着财政部门责任的增加。

  与此同时,承担更多应有职能的财政部门的信息也要尽可能做到公开透明,并置于审计、人大和社会监督之下。只有使财政管理与其他政府部门的专业管理并行不悖,政府机构内部的专业分工才能进一步提高效率。在这种背景下看现代国库管理制度的改革,将会更加清晰。简单地将财政功能回归视为财政集权,看作监督功能的削弱,是不符合实际的。

  国库管理制度改革的成就需要用法律的形式固定下来

  国库集中收付制度改革时,就强调适当时候修改相关法律法规,包括国家金库条例。改革就是要突破既有制度的约束,但是方向符合社会发展需要。改革的成果只能用法律来固定下来,而不能用既有的制度说符合社会发展需要的改革的不是。否则,社会只会倒退。

  社会上所谓国库“经理”与“代理”之争只是问题的表面。作为国库的中国人民银行的内部运作,肯定是自己做主的,但与财政部门之间的关系,就不宜称“经理”,而只能是“代理”。国库“经理”是在特定条件下提出的,并不符合当前实际,也与国际潮流不符合。

  国库集中收付制度改革以来,财政国库管理现代化步伐较快,这一成就已为世界银行(WB)、国际货币基金组织(IMF)、经合组织(OECD)等国际组织所肯定。更重要的是,改革适合国情,国库管理制度改革必须以提高财政资金使用效率为导向。新预算法出于多方考虑,未能体现委托国库制的理念,留下了进一步修改的空间。但是,新预算法强调了各级国库库款支配权归属各级财政部门,直指问题的关键——到底是哪个部门有库款的支配权。财政部门的国库库款支配权的行使与所谓的国库经理制有着内在的冲突。从提高国库运作效率来看,取消经理制的提法正当其时。鉴于预算法修正时间间隔较短,从实际操作来看,有必要在预算法实施条例上对国库管理体制予以明确。各级人民银行经理国库业务应当接受同级财政部门的指导和监督,并对同级财政负责。

  现代国库管理制度的选择应该有利于国库现金管理效率的提高

  国库管理制度选择,说白了是一个政府机构如何设置,才能实现公共服务效率最优化的问题。现代国库早已不是传统社会的实体国库概念。国库管理的现代化要求国库现金管理效率的最大化,从而实现财政资金效率的最大化。与发达国家只保留少量国库库款余额(有的甚至是零余额)相比,我国国库管理效率的提升还有很大的空间。在不影响正常预算执行的条件下,大量库款未能用于国库现金管理,是巨大的财政资金浪费,与当前国家强调的盘活财政存量资金要求相悖。这种状况亟待改变。仅仅是活期存款改定期,就可能带来巨额财政资金增量。这对于解决当前财政问题是有帮助的。更重要的是,这应该成为一种常态。现代国库管理应尽可能减少资金沉淀,只要能够满足正常的财政支出需要即可。这在当前财政收入增速放缓的背景下,意义更显重要。国库现金管理效率提高所新增的政府可支配财力,将为有力度的积极财政政策的落实提供强有力的支撑。

  国库现金管理意味着货币政策运作环境的变化,货币政策应在此约束下选择合理的工具和运作方式

  国库现金管理是提高财政资金效率的必由之路。国库现金管理可能导致货币从中央银行的大进大出,直接影响货币政策的实施。这是财政和央行关系的新情况。中央银行必须适应这一点,在货币政策运行机制上作相应的调整,以确保货币政策的相对独立性,并实现货币政策目标。央行资金的进出意味着基础货币的回收和投放,的确带来了货币政策可能受干扰的问题。因此,如货币政策独立性问题因国库现金管理而无法解决,则建立独立的国库也未尝不可。从国际经验来看,国库现金管理还不至于严重影响货币政策。国库现金管理不是暗箱操作。特别是,国库现金管理的目标非常明确。央行完全有充分的时间来应对。当然,财政部门与央行的协调非常重要,但这应主要是信息沟通上的协调。

  国库管理制度的选择在借鉴国际做法时,需要看趋势,也需要立足国情

  国库管理制度的选择,要放眼世界。国库集中收付制度的引入,就是借鉴国际先进做法的结果。当然,这不是说国际怎么做,中国就应该怎么做,更不能以多数票决定的方式来选择。某种具体制度看似采用率较高,但不一定代表制度发展趋势,就不见得要引进。借鉴国际做法,更重要的是要重视制度的发展趋势。为适应国库集中收付制度改革,我国财政部门立足国情,借鉴国际经验,建立了相应的财政国库管理机构,形成了有效的制度,改变了过去大量财政资金沉淀在部门和单位的弊端,预算执行的透明度大大提高,财政资金效率也因此相应提高,为国家治理的现代化作出了应有的贡献。当然,这种制度还有进一步完善的空间。

  要注意防止一些错误提法影响国库管理的现代化

  现实中不乏渲染国库管理中存在问题的错误提法。实际上,任何制度在运行中,都可能遇到问题。合理的做法应该区分问题的类型,找到对应的解决办法。有些问题可能是制度无法克服的,那么这就意味着制度需要修正。但在许多情况下,问题是由于制度执行不到位所致,解决方案是提高制度的执行力,而不是改变制度。实行国库集中收付制度之后,财政专户管理在一定范围内仍有存在的必要。现实中存在的问题,在很大程度上是改革不到位所致。改革要在法治化的框架内,做好规范管理的工作。

  再如,渲染一个部门管理的效果不如两个部门或多个部门管理,因为一个部门管理缺少制衡。这要具体情况具体分析。一件事一个部门就能做好,多一个部门,反而影响效率。实际上,只要管理信息公开透明,只要有合适的外部监督,一个部门管理的效率不见得就低于两个部门或多个部门。这同样适用于国库管理制度的选择。

  现代国库管理制度改革中还会遇到各种各样的问题。财政资金管理如何更有效地发挥商业性金融机构的作用,也是未来需要面对的问题。


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